المتتبع لتاريخ سلطنة عُمان السياسي، يمكنه فهم الثقافة السياسية العمانية ومصادر المحافظة والبطء في فتح المجال السياسي بشكل متسارع أو مفاجئ، والاعتماد على مبدأ التدرج وهو ما ذُكِر في العديد من أدبيات الخطاب السياسي العُماني الحديث والمعاصر؛ فثمة ما يُمكن وصفه في الذاكرة العُمانية بقضيتي "الاستقرار والأمن"، وهما القضيتان اللتان أدتا إلى ضرورة المواءمة بين الانفتاح السياسي والفوضى، وبين المشاركة السياسية والحفاظ على الأمن والاستقرار.
ارتكزت فلسفة الحكم في عُمان، خلال الأعوام الخمسون الماضية، على مبدأ الانفتاح وتسريع وتيرة سياسات السوق والتنمية الاقتصادية. وكذلك اعتماد سياسة محافظة وحذرة في المجال السياسي، وتحديدًا فيما يتعلق بفتح باب المشاركة السياسية الشعبية في صناعة القرار.
فلم تعرف عُمان الاستقرار، على النحو المتماسك الذي نشهده اليوم، إلا بعد مجيء السلطان قابوس إلى الحكم عام 1970م، وقبل هذا العهد شهدت عُمان على مدى تاريخها العديد من الحروب والصراعات والانقسامات الحادة؛ حيث انقسمت عام 1950م، إلى قسمين، يُحكم كلا منهما بطريقة مناقضة للطريقة التي يُحكم بها القسم الآخر. فكان هناك ما عُرف بسلطنة مسقط وعُمان التي كانت خاضعة لحكم السلاطين، ودولة عُمان التي حكمها الأئمة وحلفاؤهم من رجال الدين وشيوخ القبائل، وكانت الحروب مستمرة بينهما حتى سقوط "دولة الإمامة"، ثم جاءت حركة التمرد المسلحة في ظفار في الفترة 1965-1975م، غير أن هذه الحركة لم تمثِّل سوى فصل قصير من فصول الصراع في عُمان.
ومع وصول السلطان قابوس بن سعيد رحمه الله لسدة الحكم، كانت الدولة آنذاك ضعيفة، ومفكَّكة، ومنهكة، لكنها كانت تمتلك إرثًا حضاريًا وثقافيًا عميقًا، ومجتمعًا متنوعًا وذا خبرة، فكان عليه الإسراع في تلبية وتحقيق الحاجات والمطالب الأساسية للسلطنة، عبر مشروعات تنموية كبيرة ومتسارعة، وهذا ما تحقَّق خلال الأعوام الأولى من حكمه، وكذلك العمل على تطويع الخبرة السياسية للمجتمع وتوظيفها لصالح مشروع الحكم الجديد، عبر إطلاق مشروع محافظ ومتدرج المراحل والخطوات، يُشرِك من خلاله الشعب في صناعة القرار، وكان عليه رأب الصدع التي تعرضت له الوحدة الوطنية، فكان أول قرار اتخذه هو إصدار عفوًا عامًا عن كافة المعارضين السياسيين وخصوم حكم والده السلطان سعيد بن تيمور. وفي ضوء تلك الخلفية التاريخية يُمكننا تتبع وقراءة المراحل المتدرجة لتطور الدور التشريعي والرقابي لمجلس الشورى العُماني من خلال عدة مراحل.
مرحلة مجلس الزراعة والأسماك والصناعة
حيث بدأت المرحلة الأولى عام 1976م، بإنشاء مجلس الزراعة والأسماك والصناعة، والذي يُعد أول جهاز مؤسسي تنظيمي في مسيرة إشراك المواطنين في صناعة القرار. وبحسب ما تضمنه مرسوم إنشاء المجلس، فإنه يهدف إلى جملة من الأهداف، بينها "تحقيق مشاركة المواطنين في اقتراح التوصيات المناسبة لهذه الأهداف". وعلى الرغم من أن هذا المجلس كان يتم اختيار جميع أعضائه بنظام التعيين، إلا أنه اكتسب أهمية خاصة لكونه أول مجلس يتم إنشاؤه في السلطنة.
وتشكل المجلس من اثني عشر عضوًا بموافقة السلطان، ثلاثة منهم بحكم مناصبهم الرسمية: "رئيس غرفة التجارة والصناعة، ووكيل وزارة الزراعة والأسماك والنفط والمعادن ، ووكيل وزارة التجارة والصناعة"، أمَّا التسعة الباقون من المواطنين، ورغم أن آلية عمل المجلس كانت ديمقراطية بمعايير تلك المرحلة؛ إذ "تصدر توصياته بأغلبية أصوات الحاضرين، وفي حال التساوي يُغلَّب الجانب الذي صوَّت معه الرئيس فإن مبدأ المشاركة الشعبية، رغم محدوديتها، لم يكن متحققًا لسبب جوهري، وهو أن من اختار ممثلي الشعب واقتراحهم إلى السلطان هي الجهات الحكومية المعنية بتنمية القطاعات الثلاثة، وقد تم إلغاء هذا المجلس في عام 1981م، ليحل محله مجلس استشاري أُطلق عليه “المجلس الاستشاري للدولة”.
مرحلة المجلس الاستشاري للدولة
حيث صدر المرسوم رقم 81/84 في أكتوبر عام 1981م، بإنشاء لمجلس الاستشاري للدولة، والذي اعتُبر نقلة نوعية في مجال الحياة النيابية التمثيلية لمشاركةٍ شعبية أوسع. رغم محدودية سلطة ذلك المجلس إذا ما نُظر إليها من وجهة نظر التمثيل والمشاركة؛ ولكن مهَّد المجلس الاستشاري للدولة لظهور ما يُمكن وصفه بالصفة البرلمانية لأعضائه، إلا أنَّ هذه الصفة الرمزية لم تكن ذات قيمة إلَّا في عيون المواطنين في الولايات البعيدة عن العاصمة مسقط. بالإضافةً إلى أن المجلس لم يكن يمثِّل المواطنين في مواجهة السلطة التنفيذية بل كان يمثِّل "القطاعين الحكومي والأهلي معًا؛ حيث توزَّع تمثيل القطاعين على النحو التالي:
17 عضوًا يمثلون القطاع الحكومي “مسؤولون تنفيذيون في وزارات وهيئات الحكومة".
28 عضوًا يمثلون القطاع الأهلي، منهم 11 عضوًا يمثِّلون القطاع الخاص "قطاع التجار وأصحاب الأعمال".
17 عضوًا يمثلون الولايات من المواطنين.
وكان يبلغ عدد أعضاء هذا المجلس عند نشأته 43 عضواً، ثم تم زيادة عدد أعضائه إلى 55 عضواً في عام 1983م. وكان تشكيل المجلس يتم عن طريق التعيين؛ حيث يقوم السلطان بتعيين جميع أعضائه بناءً على تمثيلهم لمصالح جغرافية وحكومية؛ حيث كان المجلس يضم في عضويته مسؤولين وموظفين حكوميين. وقد استمر المجلس الاستشاري للدولة في ممارسة مهامه، حتى أعلن سلطان عمان عن إنشاء “مجلس الشورى” في العيد الوطني العشرين للسلطنة في عام 1990م، ليكون بديلاً عن المجلس الاستشاري للدولة، مما اعتبر بداية لتأسيس حياة نيابية حقيقية في سلطنة عمان.
مرحلة مجلس عُمان "مجلس الشورى ومجلس الدولة":
- في 12 نوفمبر 1991م، أُعلن قيام مجلس الشورى بموجب المرسوم السلطاني رقم 94، في توسيع قاعدة الاختيار بحيث تشمل تمثيل مختلف ولايات السلطنة وبما يحقق المشاركة الفعلية للمواطنين، واعتبر قيام مجلس الشورى طورًا جديدًا لنقل تجربة الشورى العُمانية إلى مرحلة أكثر تقدمً وانتقالًا إلى المستقبل وجزءً من برنامج طموح في طريق مشاركة سياسية كاملة، وأُخضع المجلس، بدوره، لمبدأ التدرج، من حيث آلية الترشح والانتخاب ومن حيث الصلاحيات التشريعية والرقابية التي مُنحت له. وما لبثت الحياة النيابية في السلطنة أن شهدت تطوراً نوعياً بصدور النظام الأساسي للدولة (والذي يُعرف بالكتاب الأبيض) عام 1996م، بموجب المرسوم السلطاني 96/101؛ والذي استحدث مجلسًا جديدًاً إلى جانب مجلس الشورى أُطلق عليه “مجلس الدولة”، فتبنت سلطنة عمان بذلك نظام المجلسين (أي الغرفتين) والذي أُطلق عليه (مجلس عمان) ويتكون من مجلسي الدولة والشورى. وهو ما أُقر في النظام الأساسي للدولة، الصادر بالمرسوم السلطاني رقم 2021/6، بتاريخ 11 يناير 2021م، في الباب الخامس بعد إلغاء النظام الأساسي الصدار عام 1996م، مع تولي السلطان هيثم بن طارق الحكم كسلطان لسلطنة عُمان بعد وفاة السلطان قابوس بن سعيد.
وتضمنت ديباجة المرسوم السلطاني السامي رقم (86/97) في شأن مجلس عمان الهدف من وراء هذا التعديل وهو الرغبة في توسيع قاعدة المشاركة في الرأي، بما يؤدي إلى الاستفادة من خبرات أهل العلم وذوي الاختصاص، ويسهم في تنفيذ استراتيجية التنمية الشاملة وخدمة الصالح العام.
وقد نصت المادة 58 من النظام الأساسي للدولة إلى القانون بيان اختصاصات كل منهما ومدته وأدوار انعقاده ونظام عمله وتحديد عدد أعضائه والشروط الواجب توافرها فيهم، وطريقة اختيارهم أو تعيينهم، وموجبات إعفائهم، وغير ذلك من الأحكام التنظيمية.
1-مجلس الشورى:
وهو مجلس استشاري ذو سلطات محدودة، وبخاصة في مجال اقتراح القوانين. إذ تتمثل وظيفته الأساسية في مساعدة الحكومة في كل شؤون المجتمع، وتقديم الرؤى التي تدعم مقوماته الأساسية وقيمه الأصيلة، وذلك من خلال ممارسته لعدة مهام، هي: مراجعة مشروعات القوانين التي ترد إليه من الحكومة وإبداء الرأي فيها. إبداء الرأي في مشروعات الاتفاقيات الاقتصادية والاجتماعية التي تعتزم الحكومة إبرامها أو الانضمام إليها، على أن تعرض على مجلس الوزراء لاتخاذ ما يراه مناسبًا. والمشاركة في الإعداد لمشروعات الخطط التنموية الخمسية والموازنات العامة للدولة التي تحيلها الحكومة إلى المجلس قبل اتخاذ إجراءات اعتمادها وإصدارها في صورة قوانين. وتقديم الرؤى بشأن تطوير القوانين الاقتصادية والاجتماعية النافذة في السلطنة. إبداء الرأي فيما تعرضه عليه الحكومة من موضوعات، وتقديم مقترحاته بشأنها. تقديم التوصيات إلى مجلس الوزراء حول مشروعات الخطط التنموية والموازنات العامة التي تحيلها الحكومة إلى المجلس قبل اتخاذ إجراءات اعتمادها. المشاركة في ترسيخ وعي المواطنين بأهداف التنمية ومهامها وأولوياتها والجهود التي تبذل لتنفيذها، وذلك لمعرفة طبيعة الاحتياجات والمتطلبات الضرورية للمناطق وتعميق الترابط بين المواطنين والحكومة. المشاركة في جهود المحافظة على البيئة وحمايتها من أضرار التلوث. النظر في الأمور المتعلقة بالخدمات والمرافق العامة واقتراح سبل تطويرها وتحسين أدائها. النظر فيما يواجه القطاع الاقتصادي من معوقات، واقتراح وسائل علاجها. إبداء الرأي في الموضوعات الأخرى التي يرى السلطان عرضها عليه.
أما عن الأدوات التي يملكها المجلس في ممارسته لمهامه، فإن اللائحة الداخلية للمجلس الصادرة بالمرسوم السلطاني رقم 88/97 وتعديلاته قد تضمنت عدة أدوات، هي: 1-الاقتراح برغبة، ويُقصد بها حق كل عضو من أعضاء المجلس في تقديم رغبات إلى الحكومة في الأمور المتعلقة بالخدمات والمرافق العامة وسبل تطويرها أو فيما يواجه القطاع الاقتصادي من معوقات واقتراح وسائل علاجها. 2-الأسئلة، وتعني حق كل عضو من أعضاء مجلس الشورى في توجيه أسئلة مكتوبة إلى أي وزير من وزراء الخدمات، وذلك للاستفسار عن أمر معين لا يعلمه العضو أو عن واقعة معينة علم بها ويريد أن يتحقق من حصولها طالما كان هذا الأمر أو تلك الواقعة تدخل ضمن اختصاصات المجلس. 3-طلبات المناقشة، ويُقصد بها طرح المجلس مناقشة أحد الموضوعات العامة التي تدخل في اختصاصه وتبادل الرأي بشأنها مع الوزير المختص.
وعلاوة على هذه الأدوات، فإن المجلس يمتلك عدة آليات أخرى في سبيل القيام بمهامه، هي: 1- تلقي طلبات المواطنين ومقترحاتهم حول المسائل العامة لدراستها وإبداء الرأي فيها واستيضاح رأي الحكومة إزاء هذه الطلبات، وتكليف الأمانة العامة للمجلس بإخطار المواطنين بما يتم بشأنها. 2- تلقي التقارير السنوية لوزراء الخدمات عن منجزات وخطط وزاراتهم، ودعـوة هؤلاء الوزراء لإلقـاء بيانات وزارية حول الأمور المتعلقة باختصاصات وزاراتهم والرد على استفسارات الأعضاء بشأنها. 3- قيام لجانه المختصة باستطلاع آراء المواطنين والمسئولين المعنيين والقيام بزيارات ميدانية لمختلف المناطق والمحافظات وإعداد تقارير عنها متضمنة توصياتها، ويتم مناقشة هذه التقارير والتوصيات في جلسات المجلس، ولا يتم إقرار هذه التقارير والتوصيات إلا بموافقة ثلثي الأعضاء الحاضرين على الأقل، على أن ترفع بعد إقرارها مباشرة إلى السلطان.
وقد شهد مجلس الشورى العماني منذ تأسيسه في عام 1991م، تسع دورات انتخابية، تتميز كل منها عن الأخرى من حيث مدى مساهمة المشاركة الشعبية في تشكيله. حيث كانت الدورة الانتخابية الأولى بعدم وجود انتخابات في تشكيل المجلس، حيث كان لكل ولاية من ولايات السلطنة (59 ولاية) أن تختار مرشحيها بالطريقة التي تناسبها، ومن ثم فلم يكن حق الانتخاب أو الترشح مكفولاً لكافة المواطنين، بل كان مقصوراً على فئة محدودة من أصحاب الرأي والفكر والأعيان في كل ولاية. حيث كان يجري النظام على أساس أن يقوم شيوخ وأعيان كل ولاية –بالتوافق فيما بينهم-بترشيح ثلاثة أشخاص، على أن يقوم السلطان باختيار أحدهم لعضوية المجلس بناء على اعتبارات الأهلية والسن. وتميزت الدورة الانتخابية الثانية بالعدول عن نظام الاختيار في تشكيل المجلس إلى فتح باب الترشح لعضوية المجلس أمام فئات محددة في كل ولاية، كما تم السماح لأعداد محددة بالإدلاء بأصواتهم، لاختيار أربعة مرشحين عن كل ولاية يزيد عدد سكانها عن ثلاثين ألف نسمة على أن يختار السلطان من بينهم عضوين، بينما تختار الولايات التي يقل عدد سكانها عن ذلك مرشحين اثنين، على أن يختار السلطان من بينهما عضواً واحداً وهكذا زاد عدد أعضاء المجلس إلى 80 عضواً. كما شهدت الدورة الثانية منح المرأة العمانية حقي الانتخاب والترشيح في ولايات محافظة مسقط وهم 6 ولايات. وقد استطاعت اثنتان منهن الفوز بعضوية المجلس، مما مثل سابقة على مستوى دول مجلس التعاون لدول الخليج العربي. وشهدت الدورة الثالثة عدة تطورات نوعية في الحياة النيابية في سلطنة عمان من عدة نواح: فمن ناحية أولى، تم زيادة أعداد المواطنين الذين يحق لهم التصويت في الانتخابات من خلال تحديد أعداد الناخبين على المستوى القومي وعلى مستوى الولايات، كما تم السماح للمرأة بالانتخاب والترشح في جميع محافظات سلطنة عُمان، وذلك بعد نجاح تجربة الدورة الأولى عام 1994م. وتميزت الدورة الانتخابية الرابعة بأن الفوز بعضوية المجلس أصبح يعتمد فقط على أصوات الناخبين دون تدخل من جانب السلطان في الاختيار والاحتكام إلى صناديق الانتخابات مباشرة للفوز بعضوية المجلس. وكذا ارتفاع نسبة مشاركة المرأة في العملية الانتخابية. وشهدت الدورة الانتخابية الخامسة عام 2033م، توسيع نطاق المشاركة الشعبية في تشكيل المجلس، حيث تم منح حق الانتخاب لجميع المواطنين رجالاً ونساء، ممن يبلغون من العمر 21 عاماً؛ كما تم توسيع صلاحيات المجلس في مجالات مراجعة مشروعات القوانين والمشاركة في الإعداد لمشروعات الخطط التنموية الخمسية والموازنات العامة للدولة التي تحيلها الحكومة إلى المجلس قبل اتخاذ إجراءات اعتمادها وإصدارها في شكل قوانين.
وشهدت للدورة الانتخابية السابعة لمجلس الشورى العماني في 2011م، منح مجلس الشورى بعض الصلاحيات التشريعية وإقامة انتخابات بلدية لأول مرة في تاريخ سلطنة عُمان عام 2012م.
2-مجلس الدولة:
ويُعد مجلس الدولة في عمان إحدى المؤسسات التي تُسند إليها مهام الشورى في البلاد. وهو يتكون من رئيس وعدد من الأعضاء يعينون بمرسوم سلطاني، بحيث ألا يزيد عددهم -بما فيهم الرئيس-عن عدد أعضاء مجلس الشورى، وذلك لمدة أربع سنوات ميلادية ويجوز تجديدها لفترات أخرى. ويتم اختيار أعضاء المجلس من بين عدة فئات، أهمها: الوزراء ووكلاء الوزارات السابقين ومن في حكمهم، والسفراء السابقين، وكبار القضاة السابقين، وكبار الضباط المتقاعدين، والمشهود لهم بالكفاءة والخبرة في مجالات العلم والأدب والثقافة وأساتذة الجامعات والكليات والمعاهد العليا، والأعيان ورجال الأعمال، والشخصيات التي أدت خدمات جليلة للوطن، علاوة على من يرى السلطان تعيينه عضواً بالمجلس.
وحددت المادة 17 من نظام مجلسي الدولة والشورى الاختصاص العام لمجلس الدولة في القيام بكل ما من شأنه المساعدة في تنفيذ الخطط التنموية والإسهام في ترسيخ القيم الأصيلة للمجتمع العماني والمحافظة على منجزاته وتأكيد المبادئ التي نص عليها النظام الأساسي للدولة. وفي هذا الشأن يمارس مجلس الدولة عدة صلاحيات نصت عليها المادة 18 من نظام مجلسي الدولة والشورى، وهي: اقتراح مشروعات القوانين وإحالتها إلى الحكومة لدراستها ومن ثم إعادتها إلى المجلس بعد مراجعتها من قبل مجلس الشورى. مراجعة مشروعات القوانين المحالة إليه من مجلس الشورى ورفعها إلى جلالة السلطان لإصدارها، وذلك فيما عدا القوانين التي تقتضي المصلحة العامة رفعها مباشرة إلى السلطان. إعداد الدراسات التي تساعد في تنفيذ خطط وبرامج التنمية وتسهم في إيجاد الحلول المناسبة للمعوقات الاقتصادية والاجتماعية. تقديم المقترحات التي من شأنها تشجيع الاستثمار في مختلف القطاعات الإنتاجية والخدمية وتنمية الموارد الاقتصادية. تقديم الدراسات والمقترحات في مجال تنمية الموارد البشرية وتحسين أداء الأجهزة الإدارية بما يخدم المجتمع ويحقق الأهداف العامة للدولة. دراسة ما يحيله إليه السلطان أو مجلس الوزراء من الموضوعات التي تخدم الصالح العام، وإبداء الرأي فيها. مناقشة مشروعات خطط التنمية والميزانية السنوية للدولة المحالة إليه من مجلس الشورى وإبداء التوصيات بشأنها، ثم إعادتها إلى مجلس الوزراء مشفوعة بتوصيات كلا المجلسين. على أن يقوم مجلس الوزراء بإخطار كلا المجلسين بما لم يتم الأخذ به من توصياتهما في هذا الشأن مع ذكر الأسباب.
مما سبق، نجد أنه بالرغم من البداية المتواضعة للحياة النيابية ومحدوديتها وتطورها بصورةٍ غير متسارعة نسبيًا، إلا أن تطور دور مجلس الشورى في صنع القرار في سلطنة عُمان عام 2011م، قد كسر ذلك البطء وفتح المجال السياسي والنيابي بصورة أكثر جدية وحيوية. نحو إرساء حياة برلمانية في سلطنة عُمان، وتحوّل مجلس الشورى من مجرد كيان مؤسسي يشارك الحكومة في دراسة الخطط والبرامج ويقدِّم توصيات غير ملزمة للحكومة، إلى مؤسسة برلمانية تمتلك صلاحيات تشريعية ورقابية كاملة.
